La Cámara de Diputados de la Nación
DECLARA:
Que vería con agrado que el Poder Ejecutivo, a través de los organismos correspondientes, arbitre los procedimientos pertinentes para dar por terminado el Acuerdo denominado "Declaración Conjunta entre las Delegaciones de la República Argentina y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte", suscrito el 15 de febrero de 1990 en la Ciudad de Madrid,
Reino de España, en razón de las reiteradas y graves violaciones que sobre dicho instrumento, ha incurrido el Reino Unido.
FUNDAMENTOS:
Señor presidente:
El presente proyecto tiene por objeto solicitar al Poder Ejecutivo que de por terminados, de acuerdo a los preceptos del Derecho Internacional, los llamados "Acuerdos de Madrid" suscriptos por nuestro país y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en 1989 y 1990. Dicho proyecto, aunque con algunas modificaciones, es similar en su objetivo, al presentado oportunamente por el Diputado Leonardo Gorbacz cuyo trámite 3542-D- 2008, acompañamos como co-firmantes.
Nuestro requerimiento se basa en las graves y reiteradas violaciones que el Reino Unido cometió en relación a dichos instrumentos, alterando, pervirtiendo y desvirtuando su espíritu y objetivos. La última de ellas el envío de una nave de guerra que motivó que nuestra Presidenta instruya al canciller Héctor Timerman para que "denuncie formalmente ante el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y ante la Asamblea, esta militarización del Atlántico Sur, que implica un grave riesgo para la seguridad internacional".
Las consecuencias de estas reiteradas y graves violaciones son en todo perjudiciales para el interés nacional. Por un lado, ellas se plasman en la imposibilidad de avanzar en la negociación por la soberanía de las Islas Malvinas y del Atlántico Sur -prioritario e irrenunciable objetivo de nuestra diplomacia. Por otro, en los avances unilaterales, inconsultos y arbitrarios efectuados por el gobierno británico sobre los territorios en disputa y relativos a la explotación pesquera, de hidrocarburos, minerales y a la seguridad militar. Ambas cuestiones sitúan a la Argentina en franca desventaja.
El objetivo original de los Acuerdos de Madrid fue doble: a) reanudar y afianzar las relaciones con el Reino Unido, avanzando en temas específicos y bilaterales sobre seguridad militar, explotación de recursos, cooperación económica, comunicación entre regiones, medioambiente, etc. b) generar una atmósfera de confianza mutua con el fin de abrir una negociación definitiva por la soberanía. Lo primero prácticamente no se cumplió. Lo segundo, directamente no.
Las negociaciones por soberanía se encuentran en un statu quo indefinido. Gran Bretaña se niega sistemáticamente, desde hace mucho tiempo, a tratar la cuestión. Además, los avances sobre temas accesorios son limitados y a la fecha se tornaron contrarios a los intereses nacionales, ya que el Reino Unido comete actos unilaterales que desafían al espíritu de Madrid y son violatorios de las disposiciones allí acordadas.
Seguidamente analizaremos los instrumentos y sus implicancias. Por ser una cuestión sensible al interés nacional hemos debido profundizar en aspectos técnicos y derivaciones que requieren un tratamiento medianamente extenso, tratando de sintetizarlo.
El Acuerdo de Madrid I fue suscripto entre Argentina y el Reino Unido el 19 de octubre de 1989 en la capital española. En él se incluyen cuestiones importantes que determinan aspectos de nuestra relación con el estado británico: la fórmula o "paraguas" de soberanía, la abstención de la amenaza y uso de la fuerza para resolver conflictos, la reanudación de relaciones consulares, la voluntad de crear confianza y evitar incidentes en las esfera militar, el permiso para que los buques argentinos ingresen a la "Zona de Protección" británica, el fomento de las relaciones comerciales y financieras, la reanudación de comunicaciones marítimas y aéreas entre ambos países, la voluntad de crear un grupo de trabajo conjunto sobre explotación y conservación de stocks pesqueros y el interés en continuar con vínculos culturales, científicos y deportivos.
El texto fue remitido a diversos organismos internacionales como la ONU y la OEA en calidad de documento oficial. Este primer Acuerdo de Madrid inauguró una nueva etapa en las relaciones argentino-británicas desde la guerra de 1982 y, evidentemente, se trató de un hito histórico para ambas partes.
El núcleo jurídico- político del instrumento lo constituye la fórmula o "paraguas" de soberanía, consagrado en el artículo 2, punto II: "Ningún acto o actividad que lleven a cabo la República Argentina, el Reino Unido o terceras partes como consecuencia y en la ejecución de lo convenido en la presente reunión o en cualquier otra situación similar ulterior podrá construir fundamento para afirmar, apoyar o denegar la posición de la República Argentina o del Reino Unido acerca de la soberanía o jurisdicción territorial y marítima sobre las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur y los espacios marítimos circundantes." Posteriormente analizaremos los alcances de este instituto legal y su influencia en las tratativas por la soberanía.
El segundo Acuerdo de Madrid fue suscripto el 15 de febrero de 1990. Desarrolla los contenidos del primero y temas operativos de la relación bilateral. Reafirma la fórmula de soberanía, acuerda re- establecer las relaciones diplomáticas entre los dos países y, principalmente, un "Grupo de Trabajo sobre Asuntos del Atlántico Sur". Este concentra las tareas de otros grupos transitorios, establecidos en los artículos 5 y 7, sobre seguridad militar y actividad pesquera.
El trabajo sobre el área militar define un "Sistema Transitorio de Información y Consulta Recíproca" acerca de los movimientos de unidades bélicas en el Atlántico Sudoccidental, para "fortalecer la confianza entre la Argentina y el Reino Unido y contribuir a lograr sin demoras innecesarias una situación más normal en la región". Se dispone también a "continuar el tratamiento bilateral de estos temas..." a través del Grupo conjunto.
En el Apéndice I del Acuerdo, se dispone un "Sistema de Comunicación Directa" entre las autoridades militares binacionales con el objetivo de: "a) Reducir la posibilidad de incidentes y limitar sus consecuencias si ocurrieran, b) Aumentar el conocimiento recíproco de las actividades militares en el Atlántico Sudoccidental." Por otro lado, se establece que "podrán acordarse visitas recíprocas a bases militares y unidades navales" y que esto "será revisado en reuniones regulares diplomático-técnicas".
De esta manera, y acorde al objetivo trascendente de los Acuerdos de Madrid -generar confianza y distensión para reanudar la negociación por la soberanía-, conceder atención a los aspectos de seguridad militar era imperioso. Se actuaba en el marco de la Carta de Naciones Unidas, absteniéndose del uso de la fuerza y la amenaza para la solución de controversias.
La otra cuestión de importancia incluida en el Acuerdo II es la explotación pesquera en el área disputada. Su artículo 7 dispone el intercambio de información sobre las operaciones de flotas, las estadísticas sobre captura y el estado de los stocks, para "explorar bilateralmente las posibilidades de cooperación y conservación". También se continúa con una política bilateral de cooperación financiera y económica mediante un Acuerdo de "Promoción y Protección de Inversiones", de mayor comunicación entre las Islas y el continente y de protección del medioambiente.
Debemos tener en claro cuál era la coyuntura internacional al momento de celebrarse los Acuerdos de Madrid y cuáles eran las intenciones de nuestro país.
La caída de los regímenes comunistas de Europa del Este disponían un nuevo escenario configurado por el paso del bipolarismo y la Guerra fría al unipolarismo estadounidense, la idea de que la democracia liberal y la economía de mercado eran los únicos modelos aceptables, el incremento del proceso globalizador y la supuesta llegada de un tiempo de cooperación y prosperidad para el hemisferio occidental, garantizado militarmente por Estados Unidos y sus aliados.
La Argentina buscó una posición dentro de ese "nuevo orden". La necesidad de inversión extranjera -mayormente provista por la Unión Europea y Estados Unidos-, era básica para el programa neoliberal del gobierno. Ser parte de la comunidad occidental implicaba reducir al mínimo o desactivar los conflictos hemisféricos que nos involucrasen, como la Guerra de Malvinas.
La recuperación de las relaciones diplomáticas con Gran Bretaña, principal aliado de Estados Unidos, obedece a la inserción argentina en los mercados, en el circuito financiero global y a construir nuevas relaciones hemisféricas.
El ex Embajador ante la OEA y Brasil, Juan Pablo Lohle se refiere a esa coyuntura en un nutrido artículo sobre la cuestión Malvinas: "La política exterior a partir de la asunción del presidente Menem ha tenido como uno de los ejes principales la relación con Gran Bretaña. Por distintos motivos ésta ejercía cierto condicionamiento en las relaciones de la Argentina con un grupo de países claves de Europa. Las posibilidades de Londres de ejercer presiones a través del sistema financiero, sobre todo en el marco de la reestructuración de la deuda externa, imponía una pronta readecuación... Gran Bretaña por su parte, consideraba que era necesario aumentar los vínculos comerciales y desarrollar un programa de inversiones fuera del diferendo de Malvinas, es decir, separar el conflicto de los negocios." En esa coyuntura se inscriben los Acuerdos. El resto lo harían las "relaciones carnales" con los Estados Unidos y la política de "seducción" hacia británicos e isleños, conducidas por la Cancillería durante las presidencias de Carlos Menem.
Ya descriptos los Acuerdos de Madrid y su contexto, pasamos a analizar su dinámica para comprender sus efectos.
Desde hace 22 años, la fórmula de soberanía o "paraguas" determina la relación política con el Reino Unido. Con el paso del tiempo y por la negativa constante de Londres a negociar, el "paraguas" se transformó en un enorme escollo al momento de debatir la cuestión primordial.
El concepto del "paraguas" de soberanía resulta supuestamente equitativo y justo para ambas partes. Pero en el juego de intereses, en la realidad del poder, nace de una desigualdad fáctica, tornándose negativa para la Argentina.
Desde la interpretación, su función y alcance son claros: todo lo actuado, luego de la firma de los Acuerdos, por alguna de las partes o por terceros no podrá fundamentar afirmaciones, denegaciones o apoyos hacia la posición argentina o británica en cuanto a la soberanía y jurisdicción de los territorios disputados. Por ende, ninguna conducta favorecerá o restará en contra de las posiciones de las partes. El único camino para afirmar o denegar posiciones es a través del diálogo directo y bilateral por la soberanía, pero por fuera de los acuerdos y actos que surjan de lo estipulado en Madrid. O sea; por fuera del "paraguas". La fórmula permite hacer reserva del reclamo de soberanía, pero impide su inclusión en cualquier tratativa bilateral surgida de los Acuerdos. En lenguaje llano; impide que las partes puedan "colar" la cuestión de soberanía en temas prácticos: pesca, seguridad, comunicaciones, cooperación económica, etc.
Así las cosas, el camino para negociar la soberanía, en el marco de los Acuerdos de Madrid está concretamente bloqueado. La negociación queda sometida a lograr mejores condiciones bilaterales para dialogar, en algún futuro incierto.
Creemos que esas condiciones, aunque con serias dificultades, se dieron a lo largo de la década pasada, desde la firma de los Acuerdos. Argentina y el Reino Unido no habían logrado un acercamiento tan estrecho y auspicioso desde el fin de la guerra de 1982. Sin embargo nada de esto abrió una instancia para tratar la soberanía.
Actualmente, con los Acuerdos vigentes y el "paraguas" activo, podríamos avanzar en múltiples temas con el Reino Unido, pero no sobre el principal e irrenunciable para nuestra diplomacia.
El Reino Unido desoye continuamente los llamados de la comunidad internacional para retomar el diálogo. Entre ellos se cuentan las Naciones Unidas, mediante la Resolución 2065, 3160 y 31/49 de la Asamblea General, las recomendaciones del Comité de Descolonización, de la Organización de Estados Americanos, los requerimientos de las Cumbres Iberoamericanas, de las Cumbres de Jefes de Estado de la UNASUR, del Grupo de Río, del MERCOSUR, de la ALADI, de la Cumbre de los Países Sudamericanos y Países Árabes y del Grupo de los 77. Todos son fervientes impulsores para que se retome el diálogo. Argentina también lo reclama. Pero Londres mantiene su negativa invariable y dilata el tratamiento.
Una constante de la política exterior británica es la doctrina de los hechos consumado: los hechos de fuerza -caso de la usurpación de Malvinas en 1833- crean los derechos y no al revés, como lo interpreta el Derecho Internacional. Al poseer el control de facto del territorio en disputa, Gran Bretaña se coloca sobre la Argentina con enorme ventaja a la hora de tratar toda otra cuestión. Su lógica es simple: "nosotros tenemos lo que ellos quieren".
Bajo el "paraguas", ningún acto de afirmación o apoyo a nuestro reclamo alterará la posición de la otra parte. Y tampoco la forzará a dialogar. A Londres le basta con la posesión efectiva y el control del territorio y no le importa en absoluto "colar" el tema de la soberanía sobre otros ítems de la agenda bilateral.
Ambos países aceptaron la fórmula de soberanía. Mientras la Argentina se somete a ella, el Reino Unido lo hace sólo formalmente. En los hechos se sustrae a sus efectos, amparándose en el hecho consumado, mediante el dominio del territorio, avanzando unilateralmente en todas las cuestiones y violando sus compromisos.
El hecho consumado es incompatible con la fórmula de soberanía. Incluso parece superarla, según la interpretación que Londres aplicó luego de 1990 mediante sus actos unilaterales. Por ende, desde el momento de la firma de los Acuerdos, la Argentina se encontró en una relación desigual con la otra parte, lo que trajo enormes desventajas para negociar la disputa, perdiendo un valiosísimo tiempo de casi dos décadas, mientras el gobierno británico se fortalecía en los territorios usurpados, aprovechando sus recursos y elevando su rango estratégico y geopolítico.
La opinión de diplomáticos argentinos de vasta experiencia no deja lugar a dudas sobre lo que estamos manifestando: el "paraguas" de soberanía se volvió en contra de los intereses nacionales, legitimando la renuencia británica a dialogar, congelando el proceso y siendo aprovechado por Londres para avanzar unilateralmente en otros campos. Además, la opción diplomática elegida por el Poder Ejecutivo en aquel momento, focalizada en seducir a los isleños usurpadores, también se presenta como errada y absolutamente contraproducente.
Dice el embajador Lohle: "Con respecto al tema de la reserva de reclamo de la soberanía o paraguas el tiempo lo transformó en una cuestión demasiado elástica que permitió a la diplomacia inglesa avanzar más de lo que se perseguía en el momento de su creación." Lo manifestado por el diplomático se sitúa en la misma dirección que nuestro análisis. Y continúa: "La etapa más provechosa del período 1989/97, fue sin duda en el año 1990 con el establecimiento de relaciones (entre Argentina y el Reino Unido) A partir de allí se inició una serie de reuniones donde la agenda bilateral creció en inversiones y negocios y Malvinas comienza a seguir el ritmo que Londres pretende que lleve. La matriz de la negociación por parte de la Argentina contiene un aspecto difícil de conciliar con los intereses nacionales."
Evidentemente, el re-establecimiento de relaciones con el Reino Unido fue lo más destacado. Pero el "ritmo" de Londres se impuso, perjudicando a nuestro interés nacional. Finalmente, el experto señala que "se han cometido errores diplomáticos que parten de una concepción errónea... La realidad ha ido señalando que por el camino emprendido con este diseño diplomático no se puede ser demasiado optimista... Se dice que nunca se avanzó tanto como ahora, lo que sí es indudable es que la diplomacia británica lleva la delantera en este avance. La Argentina va detrás de los acontecimientos..."
El ex Embajador en Francia, Carlos Pérez Llana también ha criticado con fuerza la política instrumentada por Di Tella y la inefectividad del "paraguas": "...la política impulsada por Guido Di Tella, de seducción a los isleños y cooperación económica con Gran Bretaña, es un fracaso... la estrategia de Di Tella tuvo dos patas: involucrar a los habitantes de las Malvinas, reconociendo sus deseos, y buscar la cooperación económica con Gran Bretaña, poniendo la cuestión de soberanía en el Mar Austral, bajo la figura del paraguas... la insistencia de Gran Bretaña en aplicar el hecho consumado en la cuestión del petróleo (se refiere a la entrega unilateral de licencias de exploración y explotación) demostró que la disputa de soberanía nunca estuvo congelada". Desde luego, lo último se refiere a los ingleses, que nunca consideraron que su soberanía en el territorio estuviera en entredicho o suspendida por efecto del "paraguas". En cambio, sí lo está para la Argentina y afecta al proceso de negociación como lo hemos visto.
La actitud de la Cancillería a partir de 1992 y hasta casi el final del segundo mandato de Carlos Menem buscó ganarse a los isleños, otorgándoles un estatus que realmente complicaba al reclamo argentino y alteraba nuestra tradición diplomática sobre la cuestión Malvinas.
Nunca antes, desde las primeras acciones de nuestro país contra la usurpación británica, se habían reconocido a los isleños como interlocutores o se habían tenido en cuenta sus condiciones. Los isleños, a lo sumo, eran considerados un apéndice del Reino Unido sin identidad política propia ni poder de decisión en cuanto a su política exterior. La Resolución 1514 de las Naciones Unidas es clara al respecto: se reconoce el derecho a la autodeterminación de un pueblo colonial siempre y cuando no afecte la integridad territorial y unidad nacional de un país. En el caso de los isleños, la autodeterminación no corresponde por ser colonos usurpadores, implantados por la potencia invasora y no una población originaria, colonizada posteriormente.
Lamentablemente, la postura tradicional del Poder Ejecutivo cambiaría a partir de 1992, de la mano del Canciller Di Tella. El diplomático Lucio García del Solar, quien en nombre del gobierno argentino suscribiera los Acuerdos de Madrid como cabeza de la delegación nacional, años después criticará esta política: "La novedad contraría a la posición tradicional de la Argentina que sólo reconoce al Reino Unido, responsable de la ocupación por la fuerza de 1833, como el interlocutor válido para dirimir la controversia. Consecuentemente, nunca ha reconocido al gobierno colonial de las islas ni, hasta lo sucedido en Londres, ha aceptado que los isleños se sentasen en la mesa negociadora..."
Al someterse a la fórmula de soberanía, el gobierno argentino conocía sus consecuencias. Pero apostó a seducir a los isleños y, por reflejo, a Londres ya que "...es la diplomacia del dos por uno donde lo que no quiere Gran Bretaña no puede ser querido por los isleños y lo que no quieren los isleños tampoco Gran Bretaña." Y la visión británica sobre esto es clara: "El Reino Unido no negociará sobre la soberanía a menos y hasta que los isleños lo deseen... Y los isleños, no lo desean... la discusión por la soberanía ocurrirá sólo cuando los isleños estén preparados y eso sería nunca."
La dilatación indefinida de la negativa inglesa para dialogar por la soberanía, legitimada por la laxitud del "paraguas", y la violación de los Acuerdos de Madrid por el unilateralismo de Londres, impactan frontalmente contra nuestros intereses nacionales.
Podemos identificar que los tres errores de Di Tella fueron: a) abordar a los isleños como parte decisoria del conflicto, b) transformar -mediante los Acuerdos- lo coyuntural en principal y viceversa, c) adherir al "pesimismo periférico", una especie de mea culpa por las acciones anteriores a su gestión, aparentemente chauvinista e irreal para su gusto. Los tres factores nos llevaron al fracaso diplomático. Y nos alejamos del camino recomendado por la comunidad internacional, sintetizado por las Naciones Unidas en la Resolución 2065 que incita a las partes "...a proseguir sin demora las negociaciones... a fin de encontrar una solución pacífica al problema..." y en la Resolución 31/49 que "pide a los Gobiernos de la Argentina y Gran Bretaña e Irlanda del Norte que aceleren las negociaciones relativas a la disputa sobre soberanía..."
Llevamos más de dos décadas de congelamiento y parálisis para dirimir la cuestión y sin perspectiva de éxito. Ello siempre y cuando la situación siga regida por el "paraguas", por el hecho consumado y por las violaciones unilaterales a los Acuerdos por parte de Londres.
El camino que entendemos adecuado para recuperar la iniciativa diplomática y reabrir el proceso negociador es dar por terminados esos instrumentos, vaciados de sentido y, a esta altura, contrarios al interés nacional. Tampoco debemos recaer en fórmulas ilusas como la "seducción". Reafirmamos la solución pacífica del conflicto y debemos insistir en la comparecencia del Reino Unido a la mesa de negociación, apoyándonos en la comunidad internacional, en nuestros aliados regionales y en los foros multilaterales.
Para esto debemos tener en cuenta que la coyuntura internacional tampoco es la misma que animó los Acuerdos de Madrid: asistimos a una nueva mutación del orden internacional, con las grandes potencias viviendo crisis energéticas y económicas (cuando no sociales) y distraídas en múltiples frentes de conflicto. El dominio estadounidense y de sus aliados europeos están en franca discusión y el escenario toma un aspecto cada vez más multipolar y regionalista, dándonos mayor margen de maniobra y poder relacional para debatir la soberanía. Ya no existen "alineamientos automáticos", "relaciones carnales", ni "seducción" que nos comprometa. El mundo del 2012 no es el de 1989 ni 1990.
Agotado por nuestra parte lo relativo a dinámica y efectos de la fórmula de soberanía, pasamos a analizar las violaciones específicas que el Reino Unido cometió sobre los Acuerdos de Madrid y que también son motivo de lo requerido al Poder Ejecutivo en este proyecto.
El Acuerdo II, celebrado en 1990 dispone cuestiones prácticas y operativas, como vimos. Las más destacadas, que son tratadas por el Grupo de Trabajo conjunto, se focalizan en la actividad pesquera y en la seguridad militar. Una responde a lo económico y ambiental, lo otro a la seguridad y confianza. El Poder Ejecutivo protestó formalmente por las violaciones durante la gestión de cinco Cancilleres: Di Tella, Rodríguez Giavarini, Bielsa, Taiana y últimamente Timerman.
La política de "seducción" comenzó con tropiezos a poco de ser aplicada. Los británicos endurecieron su posición sobre la actividad pesquera y la seguridad militar.
En 1996 se desató una crisis que involucró esos temas. La detención arbitraria del pesquero Antartic III, un barco de la ASC South America (empresa noruego-argentina), por parte de autoridades inglesas, inició una escalada diplomática. Se forzó a esta nave a pagar un canon de u$s 110.000 para poder pescar en la zona de las Georgias. Ante la protesta formal de Buenos Aires, Londres decidió elevar el nivel de alerta militar y movilizar fuerzas de Malvinas hacia las Georgias. Una patrulla y el buque de guerra Northumberland se dirigieron al lugar. Posteriormente la Armada Argentina detectó un submarino nuclear "Trafalgar" entre Malvinas y Georgias. El Foreign Office consideró inadecuada la conducta argentina en el tema pesquero y definió su necesidad de aumentar la vigilancia en la zona.
Finalmente, la situación se distendió. El canon cobrado al pesquero argentino fue devuelto. Se retornó a una situación normal, aunque precaria. Y no fue un hecho aislado, sino una constante en el tiempo que cada tanto recrudece, como veremos.
Fernando Petrella, ex Vicecanciller del período, consideró que "Si Gran Bretaña contara con derechos legitimados, no precisaría una presencia militar permanente en el área de las Georgias." Pero para Londres, esa presencia se basa en la doctrina del hecho consumado.
Las críticas hacia la diplomacia de "seducción" se hicieron desde todo el arco político nacional. Lo que Argentina exhibía como triunfos -acuerdos pesqueros, de seguridad militar, etc.- se opacaban ante la crudeza británica, amparada en el hecho consumado y en la flexibilidad del "paraguas". Los funcionarios ingleses reafirmaron su posición. David Tatham, gobernador de Malvinas sostuvo que "No nos sentimos tan amenazados porque la Argentina renunció a toda salida armada para el conflicto, pero mientras siga reclamando la soberanía tenemos derecho a mantener nuestras defensa... la soberanía está fuera de disputa." En el mismo sentido, el Ministro de Defensa inglés Michael Portillo declaró que "la soberanía no solo no se comparte ni se entrega, sino que no está discusión." Ese es justamente el efecto indeseado del "paraguas"; utilizado por los británicos en su favor. No necesitaban reafirmar su soberanía. Bastaba con no incluir el tema en las negociaciones y pararse sobre el hecho consumado, resguardando su reclamo.
Con la crisis de 1996, dos objetivos del Acuerdo II fueron burlados: la cooperación en materia pesquera, y en seguridad y confianza militar. Gran Bretaña violó el sistema de comunicación y consulta, sin informar el movimiento de sus fuerzas a los mandos argentinos, que detectó por su cuenta las maniobras en las Georgias. El clima de confianza fue gravemente afectado por los actos ingleses. Sobre la cuestión pesquera y de explotación de hidrocarburos, los convenios posteriores a Madrid tuvieron interpretaciones diferentes para Buenos Aires y para Londres. Esas divergencias son esgrimidas por el Reino Unido para avanzar en solitario, permitiendo o impidiendo la pesca en regiones sometidas al análisis del Grupo de Trabajo.
En semejantes términos no se puede hablar de cooperación, si los actos de la otra parte se basan en lo otorgado por la fuerza, mantenido por ella y en la conveniencia propia, ignorando por completo las obligaciones nacidas de los instrumentos y la posición de nuestro país.
Con el paso del tiempo, la unilateralidad británica es cada vez más evidente. A partir de 1999, con la llegada a la Presidencia de Fernando De La Rúa, la posición diplomática se modificó, desarrollando tres cuestiones: a) exigir al Reino Unido, atendiendo el reclamo de la comunidad internacional, que se avenga a negociar la soberanía, b) comenzar a desactivar la "seducción" a los kelpers, c) poner en evidencia los efectos negativos de las confusas situaciones y relaciones bilaterales que nacieron en el marco de los Acuerdos de Madrid.
Los actos unilaterales no solo violan los Acuerdos de Madrid y posteriores que surgieron de aquellos, sino también la Resolución 31/49 de la Asamblea General de las Naciones Unidas. La misma "insta a las dos partes a que se abstengan de adoptar decisiones que entrañen la introducción de modificaciones unilaterales en la situación mientras las Islas estén atravesando por el proceso recomendado en las resoluciones arriba mencionadas. (se refiere a la 2065 y 3160)" La temeridad inglesa excede las disposiciones bilaterales y de toda la comunidad internacional.
Las tres cuestiones intentaban salir del empantanamiento por la negociación. Además, se reubicaba a los isleños en su lugar originario e histórico, coherente con la tradicional posición de nuestra diplomacia, luego del interregno del Canciller Di Tella: como habitantes usurpadores sin trascendencia política, diplomática y mucho menos decisoria. Se recuperó la diplomacia del "uno a uno"; de Argentina hacia el Reino Unido sin otras partes intervinientes, tomando a los isleños como un mero apéndice británico.
Hubo protestas del nuevo Canciller Rodríguez Giavarini contra las violaciones a los distintos acuerdos surgidos del marco de Madrid relativos a la pesca y a la exploración y explotación de hidrocarburos. En la mayoría de los casos se acusaba a Londres de haber roto sus compromisos bilaterales, actuando inconsulta, unilateral y arbitrariamente.
Todo esto fue manifestado en la primera intervención del funcionario ante el Comité de Descolonización de las Naciones Unidas. En términos firmes, Giavarini señaló que: "...seguir dando la espalda a la solución de la controversia atenta contra las posibilidades de un futuro más armónico para todos..." agregando que "...el Gobierno argentino cree que contamos con un marco favorable para el tratamiento bilateral de la disputa de soberanía y para la superación de los desencuentros." Pese a la crisis de 1996 en las Georgias y el unilateralismo inglés, el Poder Ejecutivo entendía que el escenario de distensión estaba logrado y que era hora de negociar la cuestión de fondo.
Giavarini remarcó que los acuerdos posteriores a Madrid sobre pesca, hidrocarburos y comunicación eran de "naturaleza provisoria" y que sobre la cuestión de la soberanía "no se ha experimentado progreso alguno." Esto ratifica el carácter accesorio de los convenios, y que a la postre, coadyuvaban a lograr el objetivo trascendente, pero jamás cumplido: debatir la soberanía. Los acuerdos no evitaron "desarrollos negativos", hablando elípticamente de la licitación unilateral de explotación petrolera hecha por los ingleses en 1995 y de otros incidentes, "contrarios a la letra de los acuerdos bilaterales."
Lógicamente, la respuesta de los isleños observadores en el Comité, fue de sorpresa y disgusto por el viraje de nuestra diplomacia, que ahora los ignoraba y recolocaba en su lugar de siempre, luego de la aventurera política de Di Tella. Rodríguez Giavarini sostuvo finalmente que "el mero paso del tiempo no genera derechos ni a favor de una potencia colonial que ocupa territorios extranjeros ni a favor de sus súbditos instalados en ellos." La mayoría de los estados miembros del Comité apoyaron explícitamente la posición argentina, incluso la República Popular de China, potencia integrante del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que comparte membresía con el Reino Unido.
Luego de la crisis que el país vivió en 2001 y 2002, con la posterior llegada a la presidencia de Néstor Kirchner se fortaleció aún más la posición nacional sobre la disputa de soberanía. Tanto el Canciller Bielsa como su sucesor Jorge Taiana, la diplomacia se basó en dos ejes constantes y coherentes: la protesta formal ante Londres por actos unilaterales en materia de explotación económica de la región -violatorios de los Acuerdos de Madrid y posteriores en materia pesquera y de hidrocarburos-, y en la insistencia para que el Reino Unido se avenga al requerimiento internacional de negociar inmediatamente la soberanía.
En el año 2005 ocurrieron hechos que nuevamente tensaron la relación bilateral. Las protestas argentinas contra las actitudes británicas fueron interpretadas por Londres como una especie de amenazante escalada nacionalista que, incluso, comprometía la seguridad del Atlántico Sur. El gobierno británico movilizó fuerzas de la Royal Navy y elevó la presencia de tropas terrestres a 5000 efectivos, doblando la cantidad que residía en las islas.
El periódico conservador The Sunday Express, tituló el 22 de mayo de 2005 su portada con el amarillista título "Falklands Invasion Alert!" (Alerta por invasión a Malvinas) La nota decía que autoridades isleñas habían advertido a Londres de una supuesta intención argentina para actuar militarmente. Lógicamente, nada de eso ocurría.
Como respuesta, se justificaban los movimientos militares británicos y el aumento de tropas, enviando la fragata Portland, con carga nuclear y helicópteros de combate.
Diez años después de los incidentes en las Georgias, el Reino Unido reincidía en su agresiva demostración de fuerza, violando el objetivo de crear seguridad y confianza y el sistema de interconsulta militar de los Acuerdos de Madrid. El hecho consumado volvía a sustentar su acción.
Fuentes militares y políticas británicas manifestaron que estaban en condiciones de defender los territorios y garantizar la seguridad de los isleños, así como que Londres no tenía intención alguna de negociar la soberanía. En el mismo sentido se pronunció Richard Lacey, Comodoro de la Royal Navy quien visitó en la fecha a las islas, el grupo de asesores del Ministro de Defensa John Reid y el legislador isleño Mike Summers.
La cuestión de la re-militarización de las islas por parte de Londres es algo que se viene sosteniendo en el tiempo. Y excede lo coyuntural, insertándose en una estrategia que confirma el valor geopolítico del Atlántico Sur para los británicos, como fuente de recursos naturales y base para acceder al dominio antártico. Hay que observar la estrategia de Londres a largo plazo. Hoy se encuentran en una etapa que algunos llaman "eco-colonialismo"; el control de regiones ricas en recursos naturales, necesarios ante la creciente escasez de las fuentes tradicionales y los conflictos que las rodean, caso del Medio Oriente.
La novedad se centra en explorar y explotar la cuenca atlántica en la cual habría gigantescas y desconocidas reservas de gas, petróleo y minerales. Asimismo, la "carrera por al Ártico" es consecuencia del deshielo de grandes porciones de ese territorio, dejando al descubierto fuentes de recursos. Los países que rodean al casquete polar -Rusia, Estados Unidos, países nórdicos, Canadá, Islandia y también Gran Bretaña, que reclama un sector- están en abierta competencia diplomática por reafirmar sus derechos.
El Reino Unido inició una campaña de reclamos territoriales sobre la Isla Ascensión, el islote Rockall en el Atlántico Norte (posible e inmensa fuente de recursos en su subsuelo y disputado por cuatro estados europeos) y en la explotación masiva de petróleo en el Atlántico Sur, alrededor de Malvinas. En este caso adjudicó -unilateralmente por supuesto- licencias a cinco compañías para trabajar en el área: Desire Petroleum, Borders & Southern Petroleum, Rockhopper Exploration y Falkland Oil and Gas Limited (FOGL). El British Geological Observatory alienta la exploración y estima que en la cuenca norte de Malvinas podría existir un potencial de 100.000 millones de barriles de crudo. No cuesta imaginar las consecuencias si esa cantidad fuese efectiva y estuviera bajo control argentino, lo que se emparenta directamente con el recupero de la soberanía.
Al escenario se suma la cuestión antártica, con el reclamo del sector inglés que coincide con nuestra porción y una parte de la chilena. Las razones son similares: la búsqueda de nueva fuentes de recursos naturales y energéticos. Sin embargo, la cuestión es más intrincada, ya que el Tratado Antártico (1959) limita el accionar de los estados con intereses en la zona. Pero ello no implica que la letra y espíritu de ese instrumento comience a colisionar con los intereses y necesidades actuales de los gobiernos, provocando nuevas crisis. Así lo considera el experto Klaus Dodds, profesor del Instituto Geográfico de la Universidad de Londres. Y agrega que "Gran Bretaña rescató a los isleños en 1982 porque estaba decidida a asegurar intereses amplios y estratégicos basados en cuestiones de recursos en el Atlántico Sur y la Antártida".
Frente a esta perspectiva de riqueza natural y revalorización de los territorios, la presión argentina a Londres para que se avenga a negociar la disputa y las protestas por los actos unilaterales, son tomadas como una provocación. Sectores de la derecha conservadora promueven un discurso chauvinista y amenazante. Sir Nicholas Winterton, miembro del partido Conservador y presidente del grupo parlamentario pluripartidista en las Malvinas ha sido explícito: "Argentina se rompió la nariz hace 25 años y similarmente les aconsejaría que no lo intenten de nuevo... Argentina estuvo históricamente errada en su reclamo sobre las Falkland, los isleños tiene el derecho a elegir su propio futuro, las islas son importantes estratégicamente, colocándose a las puertas de la Antártida y Gran Bretaña tiene para con ellos una deuda por su participación en las dos guerras mundiales..." En el artículo de The Sunday Express antes mencionado, se dice que la cuestión de los recursos naturales - principalmente petróleo- puede disparar nuevos conflictos. Por eso debemos tomar cuenta de todos estos elementos y la nueva coyuntura internacional para fortalecer aún más nuestra política exterior.
Vemos con agrado que actualmente corre en un sentido positivo y acorde al interés nacional sobre el Atlántico Sur. Prueba de ello es, por ejemplo, la terminación del acuerdo argentino-británico de "Cooperación sobre Actividades Costa Afuera en el Atlántico Sudoccidental". El Poder Ejecutivo dio por terminado ese instrumento el 27 de marzo de 2007 mediante nota de Cancillería al Secretario de Asuntos Exteriores del Reino Unido. La causa estriba en las graves divergencias de interpretación sobre la aplicación del acuerdo, referidas al ámbito espacial para exploración y explotación de hidrocarburos. Mientras que nuestra posición entendía que el área se integraba por 430.000 km2 -área de disputa de soberanía y jurisdicción-, Londres pretendía limitar la cooperación a sólo 21.000 km2 y reservarse el resto del área disputada para su accionar unilateral. Nuevamente, el objetivo de cooperación y confianza de los Acuerdos de Madrid era violado mediante la alteración de un convenio posterior, pero surgido y avalado por aquel marco, bajo fórmula de soberanía.
La acción del actual Poder Ejecutivo fue coherente, positiva y en pro de nuestro interés nacional, permanentemente asediado por las violaciones británicas. Desde su asunción como Canciller, primero el Dr. Taiana y luego Timerman se han mostrado firmes para con los reclamos argentinos. Sus intervenciones en el Comité de Descolonización y otros foros y los discursos del ex Presidente Néstor Kirchner ante la Asamblea General de Naciones Unidas insisten sobre el tema principal que nos ocupa: la reapertura de las negociaciones bilaterales para el recupero de la soberanía y la denuncia del unilateralismo británico en su relación con la Argentina.
Nuestro requerimiento al Poder Ejecutivo se basa en todas estas cuestiones, que largamente explicitamos en el campo teórico y fáctico. Los Acuerdos de Madrid están vaciados de contenido, violados por una de las partes y faltos de eficacia en cuanto lograr el objetivo principal. Pero al mismo tiempo, y esto es lo peor, fortalecen la posición británica y debilitan la posibilidad de que Argentina, en cualquier tratamiento bilateral, pueda incluir el reclamo fundamental. El saldo es negativo y mantener la vigencia de dichos instrumentos se ha vuelto anacrónico y contrario a nuestro país.
Previamente a los Acuerdos disponíamos -como aún lo hacemos- del apoyo de la comunidad internacional. Las Resoluciones de las Naciones Unidas son instrumentos valiosos y adecuados para canalizar nuestra lucha diplomática. Los Acuerdos, como lo vimos, respondieron a una justa causa; re-establecer las relaciones bilaterales y garantizar el estado de paz, pero al fin y al cabo, también obedecieron al escenario del momento, diferente al actual, con otros desafíos y oportunidades.
Sería recomendable que nuestra acción diplomática se sustentara fundamentalmente en las Resoluciones 2065, 3160 y 31/49 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, y en las declaraciones del Comité de Descolonización, de la Organización de Estados Americanos y de otros foros multilaterales. Ese es marco jurídico suficiente para canalizar la negociación, prescindiendo del "paraguas" que hasta muestra su ineficacia ante la dilatación del diálogo por soberanía, el unilateralismo británico y el hecho consumado.
Para solicitar la terminación de los Acuerdos de Madrid nos guiamos por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. El Derecho Internacional reconoce el principio de "pacta sunt servanda". Significa que los acuerdos deben cumplirse. También el principio de buena fe es fundamental para la dinámica de la cooperación. No es el caso del Reino Unido y su actuación en los Acuerdos de Madrid ni en los posteriores.
Los instrumentos de Madrid se rigen por la Convención de Viena, como ella lo dispone en su artículo 42, punto 2. Asimismo, y según la Convención, "se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular;" (Parte I, inc. 2, punto a)
La solicitud de terminación de un tratado hace efectos sobre la totalidad del mismo (artículo 44) Para establecer si existe violación manifiesta de los Acuerdos, la Convención lo establece "si resulta objetivamente evidente para cualquier Estado que proceda en la materia conforme a la práctica usual de buena fe." (Artículo 46, inc. 2)
A todas luces, la Argentina puede interpretar que el Reino Unido ha cometido violaciones manifiestas de los acuerdos de Madrid en materia de recursos y seguridad militar, amparándose en este concepto.
La terminación de un tratado está contemplada en la Convención "como consecuencia de su violación." Y establece que "una violación grave de un tratado bilateral por una de las partes facultará a la otra parte para alegar la violación como causa para dar terminado el tratado o para suspender su aplicación total o parcialmente." (Artículo 60) En nuestro caso, apelamos a la terminación del tratado. Se entiendo por violación grave "una disposición esencial para la consecución del objeto o del fin del tratado" (Artículo 60, inc. 3, punto b) Considerando que la generación de confianza y distensión bilateral, la cooperación en materia de recursos naturales -principalmente pesca- y en seguridad militar eran disposiciones fundamentales para el desarrollo normal de las relaciones y para cimentar el tratamiento de la disputa por soberanía, que hace al fin del tratado, los actos unilaterales ingleses vulneraron y desvirtuaron todo ello. Y debe ser considerado como violaciones graves a los Acuerdos de Madrid.
Debemos señalar que no existe peligro jurídico alguno al dar por terminados los Acuerdos. El re-establecimiento de relaciones diplomáticas y lo actuado hasta ahora no será modificado, y no habrá ningún tipo de efecto retroactivo, tal como lo establece la Convención de Viena: "... la terminación de un tratado en virtud de sus disposiciones o conforme a la presente Convención:...b) no afectará a ningún derecho, obligación o situación jurídica de las partes creados por la ejecución del tratado antes de su terminación." (Artículo 70, inc. 1, punto b)
Viendo con agrado que el Poder Ejecutivo, tanto en la presidencia del Dr. Kirchner, como en la actual de la Dra. Fernández de Kirchner, diseña una diplomacia proactiva en cuanto a la disputa por soberanía, es momento oportuno para dar por terminados, como lo hizo el Gobierno en 2005 en otro caso, acuerdos que ya no responden a nuestros intereses y que nos distanciaron en mucho de un objetivo nacional de primer rango que lleva 175 años, e integra nuestra Carta Magna: "La Nación Argentina ratifica su legítima e imprescriptible soberanía sobre las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur y los espacios marítimos e insulares correspondientes, por ser parte integrante del territorio nacional. La recuperación de dichos territorios y el ejercicio pleno de la soberanía, respetando el modo de vida de sus habitantes, y conforme a los principios del derecho internacional, constituyen un objetivo permanente e irrenunciable del pueblo argentino." (Disposición transitoria Primera)
Terminando los Acuerdos de Madrid, abriríamos una nueva instancia en la consecución del interés nacional, apoyados y sustentados en el Derecho Internacional y en los organismos más representativos de ese orbe. Y cumplimos con nuestra Constitución, que nos insta a recuperar la soberanía y ejercerla en todo el territorio argentino. Sin duda, se trata de un paso más en dirección a satisfacer el mandato del pueblo, a quien esta Honorable Cámara representa. En nuestro pedido y en todas estas intenciones nos avala la historia y el derecho. Parafraseando al ex presidente Hipólito Irigoyen, es hora de consolidar una diplomacia "altiva y activa" para dejar atrás una "pasiva y claudicante" que sufrimos por años.
Es por todo ello, Sr. Presidente que pedimos el acompañamiento de los Señores Diputados al presente proyecto de declaración.
FIRMANTES: RAIMUNDI, CARLOS ALBERTO - SABBATELLA, MARTIN - HARISPE, GASTON
GIRO A COMISIONES: RELACIONES EXTERIORES Y CULTO
